Europäischer Gerichtshof erlaubt Bargeldbeschränkungen

Europäischer Gerichtshof erlaubt Bargeldbeschränkungen, lässt Bundesverwaltungsgericht Entscheidungsspielräume   – Artikel von Norbert Häring auf www.norberthaering.de

Der Europäische Gerichtshof hat in meinem Verfahren um das Recht auf Barzahlung des Rundfunkbeitrags entschieden, dass EU-Mitgliedstaaten ihren Behörden erlauben dürfen, die Annahme von Bargeld zu verweigern. Sie dürfen aber auch Gesetze haben oder erlassen, die Behörden zur Annahme von Bargeld verpflichten. Das Bundesverwaltungsgericht muss für die abschließende Entscheidung meines Falles einige Abwägungen treffen.

Dem Verfahren liegt mein Streit mit dem Hessischen Rundfunk zugrunde, der mir auf Basis seiner Satzung verwehrt, meinen Rundfunkbeitrag mit dem gesetzlichen Zahlungsmittel Bargeld zu bezahlen. Ich kündigte 2015 die Einzugsermächtigung des “Beitragsservice” und die Sache ging vor Gericht durch alle Instanzen bis zum Bundesverwaltungsgericht.

Das Bundesverwaltungsgericht gab mir am 29. März 2019 auf Basis der deutschen Gesetzeslage Recht, vor allem, weil §14 Absatz 1 des Bundesbankgesetzes Euro-Banknoten zum unbeschränkten gesetzlichen Zahlungsmittel erklärt, was nach Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts bedeutet, dass staatliche Stellen es annehmen müssen.

Weil aber das Währungsrecht inzwischen in der ausschließlichen Kompetenz des EU-Gesetzgebers ist, war sich das Gericht nicht sicher, ob und wie das Bundesbankgesetz in dieser Frage noch gilt und anzuwenden ist. Deshalb legte es den Fall mit entsprechenden Fragen dem Europäischen Gerichtshof vor und setzte das Verfahren so lange aus.

Der Europäische Gerichtshof hat entschieden, dass die Gesetzgeber der Mitgliedstaaten weiterhin über die Modalitäten der Begleichung von Geldschulden entscheiden dürfen. Sie dürfen danach einerseits ihre Verwaltungen verpflichten, Bargeld anzunehmen, aber sie auch ermächtigen, Bargeld aus beinahe beliebigen Gründen abzulehnen, solange Barzahlung für die Bürger in der Regel noch möglich ist und die Verhältnismäßigkeit gewahrt bleibt.

“In einem zweiten Schritt stellt der Gerichtshof fest, dass der Status der Euro-Banknoten und – Münzen als gesetzliches Zahlungsmittel zwar grundsätzlich eine Verpflichtung zur Annahme dieser Banknoten und Münzen impliziert, diese Verpflichtung aber von den Mitgliedstaaten grundsätzlich aus Gründen des öffentlichen Interesses eingeschränkt werden kann, vorausgesetzt, dass diese Einschränkungen im Hinblick auf das verfolgte Ziel von öffentlichem Interesse verhältnismäßig sind, was u. a. bedeutet, dass andere rechtliche Mittel für die Begleichung von Geldschulden verfügbar sein müssen.”

So füllt der Gerichtshof die Bestimmung von Euro-Banknoten zum gesetzlichen Zahlungsmittel in Artikel 128 der Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union aus.

In der Pressemitteilung zum Urteil heißt es:

“Eine solche Beschränkung kann insbesondere gerechtfertigt sein, wenn die Barzahlung aufgrund der sehr großen Zahl der Zahlungspflichtigen zu unangemessenen Kosten für die Verwaltung führen kann.”

Diese Rechtsprechung stellt das bisherige Verständnis dessen, was die Eigenschaft des gesetzlichen Zahlungsmittels beinhaltet, auf den Kopf. Noch 2010 hatte war eine Arbeitsgruppe aller Mitgliedstaaten und der EU-Kommission zur Bedeutung des gesetzlichen Zahlungsmittels zu dem Schluss gekommen, dass damit ein Annahmezwang für Gläubiger von Geldschulden verbunden ist, mit der einzigen Ausnahme, dass die beteiligten Parteien vorher auf freiwilliger Basis etwas anderes vereinbart haben.

Verwaltungspraktische Gründe wurden damals nicht in Betracht gezogen.

Allerdings muss der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt werden, wie in Randziffer 66 des Urteils ausgeführt wird:

In Anbetracht der Tatsache, dass die Mitgliedstaaten dadurch, dass sie in Ausübung ihrer hoheitlichen Befugnisse solche Beschränkungen einführen, die unionsrechtlich zuerkannte Möglichkeit begrenzen, eine Geldleistungspflicht in der Regel mit Euro-Banknoten und -Münzen zu erfüllen, müssen sie nämlich sicherstellen, dass die von ihnen getroffenen Maßnahmen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen (…).”

In den Randziffern 72 bis 76 geben die EU-Richter dem Bundesverwaltungsgericht “sachdienliche Hinweise” für dessen Entscheidung im konkreten Verfahren. Danach ist der Wunsch des Rundfunks Kosten der Beitragsbeitreibung zu sparen, ein legitimes öffentliches Interesse, das geeignet ist, eine Abweichung von der grundsätzlichen Bargeldannahmepflicht zu rechtfertigen. Außerdem sei die Maßnahme zur Erreichung des Ziels erforderlich und im Großen und Ganzen auch verhältnismäßig. Lediglich in der Frage, ob es für Leute ohne Konto nicht Ausnahmen geben muss, legen die EU-Richter dem Bundesverwaltungsgericht in Randziffer 77 nahe, eine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit festzustellen.

Bedeutung für den Ausgang meines Verfahren

Der Gerichtshof urteilt, dass die Mitgliedstaaten weiterhin Regelungen zu den Modalitäten der Begleichung von Zahlungsverpflichtungen erlassen dürfen:

“Der Gerichtshof gelangt daher zu dem Ergebnis, dass die Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, für die Regelung der Modalitäten der Erfüllung von Zahlungsverpflichtungen zuständig sind, sofern es in der Regel möglich ist, mit Euro-Bargeld zu zahlen. Somit kann ein Mitgliedstaat eine Maßnahme erlassen, die seine öffentliche Verwaltung zur Annahme von Barzahlungen verpflichtet.”

§14 Bundesbankgesetz ist eine solche Regelung. Nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts verpflichtet es Behörden, Bargeld anzunehmen. Der Rundfunk steht in solchen Fragen Behörden gleich, weil der Rundfunkbeitrag eine hoheitliche Abgabe ist. Insofern müsste der Rundfunk Bargeld ausnahmslos annehmen. Die Satzung des Hessischen Rundfunks legt dagegen fest, dass der Beitrag nicht bar beglichen werden kann. Das Bundesbankgesetz ist jedoch Bundesrecht und steht damit über dem Rundfunkbeitragsstaatsvertrag, der Landesrecht ist.

Allerdings schreibt der Europäische Gerichtshof in seinem Urteil, nur solche nationalen Regeln gelten weiter, die nicht beabsichtigen zu regeln, was die Eigenschaft des gesetzlichen Zahlungsmittels alles bedeutet, sondern dies nur als Nebeneffekt bewirken. Ersteres dürfte beim §14 Bundesbankgesetz der Fall sein. Ist er aus dem Rennen, könnte der Bargeldausschluss durch Landesrecht wieder erlaubt sein. Im Wortlaut:

“Art. 2 Abs. 1 AEUV (ist) in Verbindung mit (…) dahin auszulegen ist, dass er (…) einen Mitgliedstaat daran hindert, eine Vorschrift zu erlassen, die in Anbetracht ihres Ziels und ihres Inhalts die rechtliche Ausgestaltung des Status der Euro-Banknoten als gesetzliches Zahlungsmittel determiniert. Hingegen hindert er einen Mitgliedstaat nicht daran, in Ausübung einer ihm eigenen Zuständigkeit, wie etwa der Organisation seiner öffentlichen Verwaltung, eine Vorschrift zu erlassen, die diese Verwaltung verpflichtet, die Erfüllung der von ihr auferlegten Geldleistungspflichten in bar zu akzeptieren.”

Letztlich entscheiden muss und darf das Bundesverwaltungsgericht darüber, ob §14 Abs. 1 Satz 1 Bundesbankgesetz weiter gilt. Aber die Vorgaben des EuGH sind so, dass es wohl kaum anders kann als zu verneinen.

Der Gerichtshof schreibt auch:

“Es ist jedoch Sache des Bundesverwaltungsgerichts, zu prüfen, ob eine solche Beschränkung [der Barzahlungsmöglichkeit] im Hinblick auf das Ziel des tatsächlichen Einzugs des Rundfunkbeitrags verhältnismäßig ist, insbesondere in Anbetracht dessen, dass die anderen rechtlichen Zahlungsmittel möglicherweise nicht allen beitragspflichtigen Personen leicht zugänglich sind.”

Der Europäische Gerichtshof folgt hier der Linie der (sehr bargeldfeindlichen) EU-Kommission, die im Wesentlichen nur die Möglichkeit für Menschen ohne Konto, am Wirtschaftsleben teilzunehmen, als grundrechtliche Schranke für bargeldbeschränkende Maßnahmen und Gesetze ansieht. Er schreibt allerdings “insbesondere”, was zumindest sprachlogisch dem Bundesverwaltungsgericht die Möglichkeit eröffnet, die anderen betroffenen Grundrechte bei der Abwägung der Verhältnismäßigkeit mit zu betrachten. Dazu zählt insbesondere das Recht auf (finanzielle) Privatsphäre, die allein durch Barzahlung effektiv zu wahren ist.

Sollte das Bundesverwaltungsgericht die Verhältnismäßigkeit der Bargeldverweigerung durch den Rundfunk prüfen (und nicht schon unter Verweis auf §14 Bundesbankgesetz die Ermächtigung der Länder verneinen, Barzahlung auszuschließen), dann spricht gegen die Verhältnismäßigkeit, dass es Methoden und Dienstleister gibt, die in “Massenverfahren” eine für Schuldner und Gläubiger kostengünstige Barazhlung ermöglichen. Darauf hat auch der Vertreter der Europäischen Zentralbank in der mündlichen Verhandlung in Luxemburg hingewiesen.

Bargeldfeindliche Auslegung der Gesetze und Verträge

Wie einseitig die EU-Richter die Rechtslage möglichst bargeldfeindlch auslegen, lässt sich an Randnummer 62 des Urteilstextes deutlich ablesen, wo es zur Eigenschaft von Euro-Bargeld als gesetzliches Zahlungsmittel heißt:

“Wenngleich der Wortlaut der Bestimmungen, deren Auslegung im Rahmen der zweiten Frage erbeten wird, dem Erlass einer nationalen Vorschrift entgegensteht, die die rechtliche oder faktische Abschaffung des Euro-Bargelds bezweckt oder bewirkt, indem sie insbesondere die Möglichkeit untergräbt, eine Geldleistungspflicht in der Regel mit solchem Bargeld zu erfüllen, lässt sich allein anhand dieses Wortlauts nicht feststellen, ob eine nationale Vorschrift, die lediglich die Verwendung von Bargeld zur Erfüllung einer hoheitlich auferlegten Geldleistungspflicht einschränkt, ebenfalls gegen das Unionsrecht verstieße.”

Der eigentlich sehr klare Wortlaut der Vorschrift im EU-Vertrag wird so umgedeutet, dass erst wenn die völlige Abschaffung des Bargelds bezweckt oder bewirkt wird, ein Gesetzgeber dagegen verstoße, dass das gesetzliche Zahlungsmittel grundsätzlich zur Tilgung einer Geldschuld akzeptiert werden muss. Das ist eine extreme und wirklichkeitsfremde Auslegung.

Auch wenn Bargeldverweigerung durch eine einzelne Behörde oder Gruppe von Behörden weder direkt die völlige Bargeldabschaffung bezweckt noch direkt bewirkt, so beschleunigt sie doch die zunehmende Einengung der Möglichkeiten bar zu bezahlen und höhlt damit die Attraktivität des Bargelds weiter aus. Das hat die bekannte Folge, das weniger Bargeld verwendet wird und damit auch weniger private Verkäufer sich genötigt sehen, Bargeld zu akzeptieren. Das führt absehbar dazu, dass der Bargeldkreislauf weitgehend zusammenbricht, weil ein Teufelskreis entsteht, in dem Bargeld immer teurer und unbequemer zu nutzen ist, und deshalb immer weniger genutzt wird, selbst wenn eine Mehrheit der BürgerInnen am Bargeld festhalten möchte.

Ein Abschreckendes Beispiel ist Schweden, von wo mich gerade dieser Bericht eines Zuwandererpaars aus Deutschland erreicht hat:

Wir wohnen seit 2004 in Schweden, wo:

  • Banken kein Bargeld annehmen, den wenigen die es noch machen, muss man einen Kontoauszug vorweisen wo das Bargeld herkommt, bevor sie es annehmen.

  • bei der Geburt jeder eine “Personennummer” bekommt (Geburtsdatum plus 4 weitere Ziffern) die man braucht für Steuern, Führerschein, Anmeldung bei allen möglichen Diensten, eigentlich überall… als gerade Hergezogene konnten wir nicht einmal ein Video in der Videothek leihen.

  • digitale Personalausweise von privaten Banken ausgestellt werden

  • Bargeldzahlung nur noch sehr begrenzt möglich ist, in Bussen z. B. gar nicht mehr, in vielen kleineren Geschäften auch nicht mehr (weil sie es ja dann wiederum nicht mehr zur Bank bringen können). Dafür gibt es Apps (“Swish”) mit denen man Überweisungen in Sekundenschnelle tätigen kann, hierfür ist ein Konto an eine Telefonnummer geknüpft (was man wiederum natürlich mit dem digitalen Personalausweis macht).”

Es gab nie ein einzelnes Gesetz in Schweden das diesen Zustand herbeigeführt hat, in dem längst nicht mehr gewährleistet ist, dass man in der Regel mit Bargeld bezahlen kann. Eine Vielzahl einzelner Maßnahmen und Gesetze, die jedes für sich den Test des Europäischen Gerichtshof mit Leichtigkeit bestanden hätten, haben dazu geführt.

Ähnlich einseitig und offenbar vom gewünschten Ergebnis her wird in Randziffer 66 argumentiert:

“Da Beschränkungen von Zahlungen mit Euro-Banknoten und -Münzen in der Praxis ebenso gut aus Gründen der öffentlichen Ordnung, die die Sicherheit oder die Bekämpfung der Kriminalität betreffen, wie aufgrund des öffentlichen Interesses an einer effizienten Organisation des Zahlungsverkehrs in der Gesellschaft gerechtfertigt sein können, ist es zur Gewährleistung der einheitlichen Anwendung der Ausnahmegründe in allen Mitgliedstaaten angezeigt, den Ausdruck mit der weiteren Bedeutung zugrunde zu legen, nämlich den der „Gründe des öffentlichen Interesses“.”

Wohlgemerkt bezieht der Gerichtshof sich hier auf Erwägungsgründe einer 22 Jahre alten Verordnung zur Regelung einer Übergangsphase bei der Euro-Einführung, die in keinem der nachfolgenden Gesetzes- oder Vertragstexte oder deren Erwägungsgründen wiederholt wurde.

Dort heißt es:

“Banknoten und Münzen in nationaler Währungseinheit verlieren spätestens sechs Monate nach Ende der Übergangszeit die Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels. Von den Mitgliedstaaten aus Gründen der öffentlichen Ordnung eingeführte Begrenzungen für Zahlungen in Banknoten und Münzen sind mit der den Euro-Banknoten und Euro-Münzen zukommenden Eigenschaft eines gesetzlichen Zahlungsmittels nicht unvereinbar.”

Auch die erwähnte Arbeitsgruppe von EU-Kommission und EU-Regierungen zur Bedeutung des gesetzlichen Zahlungsmittels nahm keinen Bezug darauf. Mit anderen Worten: Eine extreme Auslegung einer obskuren Ausnahmemöglichkeit im Beiwerk eines alten, nachgeordneten Gesetzestextes ist die Grundlage für das höchste EU-Gericht, um selbst simple Kostenargumente als Begründung für die Außerkraftsetzung der Pflicht zur Annahme des gesetzlichen Zahlungsmittels für rechtmäßig zu erklären.

Die Richter unterlassen es dabei – wie ich finde grob fehlerhafter Weise – sich mit der Entstehung und dem Ziel des Erwägungsgrundes aus der Euro-Einführungsverordnung auseinanderzusetzen, auf den sie ihr Urteil so weitgehend stützen. Ich habe das an anderer Stelle getan und kam zu dem Urteil, dass die Euro-Einführungsverordnung ganz überwiegend der Regelung der Einführung des Euro und der Übergangszeit diente und nicht beabsichtigte, die Kompetenzen der Mitgliedstaaten nach Einführung des Euro und Ablauf der Übergangszeit umfassend zu regeln. Wir haben das vor Gericht auch geltend gemacht. Es war in der mündlichen Anhörung kurz Thema. Der Vorsitzende Richter beschränkte sich dabei allerdings auf die Frage an den EZB-Vertreter, ob er das auch so sehe, wie wir als Kläger.

Ich fürchte, das Vorgehen des Europäischen Gerichtshofs ist geeignet nicht nur mein Vertrauen in die Rechtsstaatlichkeit der EU auszuhöhlen.

Bemerkenswert ist auch, dass die Richter nicht den Versuch machen, zu definieren, was ein “anderes rechtliches Zahlungsmittel” ist. Dass ein solches zur Verfügung steht, erklären sie zur Bedingung dafür, dass Bargeldverweigerung möglich ist. Von diesen anderen rechtlichen Mitteln ist nämlich in dem besagten Erwägungsgrund von 1998 die Rede. Würde man versuchen, das zu definieren, gelangte man schnell in Untiefen. Ist alles ein rechtliches Zahlungsmittel, was nicht ausdrücklich verboten ist? Dann sind auch Kartoffeln rechtliche Zahlungsmittel und Dollarnoten ebenfalls.

Die Einschränkung reduziert sich also darauf, dass ein anderes Zahlungsmittel vorhanden sein muss, das vom Gläubiger akzeptiert wird. Das wird praktisch immer der Fall sein. Der Gläubiger will ja bezahlt werden. Das wäre auch der Fall, wenn der Rundfunk nur die Kreditkarte von zum Beispiel  American Express zur Bezahlung akzeptieren würde. Dann käme man zwar wieder mit der Verhältnismäßigkeit in Konflikt, aber das ist ein anderes Thema. Der Ausdruck “rechtliches Zahlungsmittel” und die Begrenzung die daraus abgeleitet wird, sind jedenfalls inhaltsleer.

Resümee

Der Europäische Gerichtshof hat in einem hochpolitischen Urteil der EU-Kommission und dem Europäischen Gesetzgeber weitgehend freie Hand gegeben, die Kampagne zur Zurückdrängung des Bargelds auf europäischer Ebene fortzusetzen.

Für Deutschland kommt es jetzt stark darauf an, wie das Bundesverwaltungsgericht die Verhältnismäßigkeit der Bargeldverweigerung durch den Hessischen Rundfunk beurteilt und welche Rechte der Bürger es dabei als betroffen und eventuell verletzt betrachtet. Hier ist das deutsche Gericht durch das europäische relativ wenig gebunden. Sollte es bargeldfreundlich entscheiden, hätte das auch Konsequenzen für die Möglichkeiten anderer Behörden, die Bargeldannahme aus Praktikabilitätsgründen zu verweigern.

Für den Fortbestand des Bargelds in Europa ist jetzt wichtig, dass sich nationale Regierungen den Bestrebungen auf europäischer Ebene zur Bargeldzurückdrängung verweigern. Deshalb wird es nun umso wichtiger, die Bundesregierung dazu zu bringen, sich von der internationalen Kampagne gegen das Bargeld loszusagen (Stichwort: Mitfinanzierung der Better Than Cash Alliance) und stattdessen dem BürgerInnenwillen zu folgen. Auch die Oppositionsparteien müssen in dieser Frage aufgeweckt und gezwungen werden, Farbe zu bekennen.

Man darf fest davon ausgehen, dass die EU-Kommission ihre Anti-Bargeld-Kampagne nun intensivieren wird. Schon im Vorgriff darauf hat die Kommission in der letzten Woche angekündigt, dass sie nun ihre bisherige Zurückhaltung aufgeben und eine einheitliche Barzahlungsobergrenze für Europa einführen will.

Quelle: norberthaering.de

Bild: Pixabay – Geralt

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